Introducción
El sector energético es actualmente responsable de más del 75 % de las emisiones totales de gases de efecto invernadero en la Unión Europea (UE)². Para hacer frente a este desafío, es necesario aumentar significativamente el uso de fuentes de energía renovable y mejorar la eficiencia energética, lo que no solo contribuirá a mitigar el cambio climático, sino que también ayudará a contrarrestar los impactos negativos que las energías fósiles tienen en la biodiversidad y en la salud de los ecosistemas y las personas.
En marzo de 2023, el Parlamento y el Consejo Europeo llegaron a un acuerdo provisional para elevar el objetivo vinculante de energía renovable al menos al 42.5 % en mix energético de la UE para 2030, un hito que nos acerca a cumplir con los objetivos del Pacto Verde Europeo³. Estos aspectos han sido cruciales en el proceso de actualización del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC), que establece para 2030 el objetivo de alcanzar un 48 % de energía renovable en el consumo final de energía y un 81 % en la generación eléctrica en nuestro país⁴.
Este incremento en el despliegue de infraestructuras de energía renovable en los próximos años hará que su presencia en el territorio sea más evidente, lo que hace crucial abordar este despliegue reconociendo la vital importancia de la dimensión territorial. Es crucial que la ciudadanía reconozca que estos cambios son la mejor manera de construir un futuro habitable, y de que exista un reparto justo y equilibrado de los beneficios y costes de la transición.
La transición energética y el aumento en la implementación de energías renovables ofrecen una oportunidad para que las zonas rurales aprovechen sus recursos naturales, estimulando el desarrollo local⁵. Estos proyectos no solo ayudan a reducir la huella ambiental del sistema energético, sino que también tienen el potencial de dinamizar la economía local y generar ingresos que impulsan el desarrollo comunitario, mediante la creación de empleo, el aumento de ingresos fiscales y el impulso a otras actividades económicas⁶.
Al mismo tiempo, es importante reconocer que las infraestructuras renovables pueden tener impactos negativos en diversos aspectos, como el paisaje, la producción agrícola, los cambios en el uso del suelo, la identidad local y la biodiversidad. Aunque estos efectos son menores que los impactos ambientales de las formas de producción basadas en fuentes fósiles, es esencial mitigarlos y abordarlos, promoviendo un desarrollo de energías renovables compatible con la biodiversidad y la protección de los ecosistemas.
Este equilibrio entre minimizar los impactos negativos y maximizar los beneficios positivos a nivel local requiere la involucración activa de diversos actores, como empresas instaladoras, gobiernos locales, regionales y estatales, así como la participación de la sociedad civil. Además, implica definir acciones, promover cambios legislativos y la adopción de prácticas en todas las etapas del ciclo de vida de los proyectos, asignando responsabilidades a los agentes pertinentes.
En este proceso de despliegue «masivo» de energías renovables, es inevitable que surjan tensiones, las cuales han de ser abordadas de manera proactiva y sensible. Es necesario encarar el debate en la sociedad sobre el proceso, ritmo y naturaleza de esta transformación⁷. Las instituciones y entidades encargadas de la instalación de estas infraestructuras deben asegurar que la transparencia y el diálogo son pilares fundamentales, construyendo relaciones de confianza con la ciudadanía y teniendo en cuenta que los proyectos no son eventos aislados. Las decisiones tomadas en un proyecto influirán en las percepciones y actitudes hacia todo el sector de las energías renovables, lo que a su vez tendrá un impacto en su desarrollo a largo plazo⁸.
Objetivos
Inspirar y orientar las acciones de las administraciones públicas y otros actores clave del sector para contribuir a acelerar el despliegue de energías renovables, garantizando un despliegue que sea compatible con el territorio y el desarrollo rural.
Enriquecer y proporcionar contenido práctico y concreto al Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC). Específicamente, contribuir a la implementación de los objetivos y mecanismos de actuación de las medidas para el “Desarrollo de energías renovables compatible con la biodiversidad y la protección de los ecosistemas” (Medida 1.1) y el “Desarrollo de energías renovables compatible con el territorio y el desarrollo rural” (Medida 1.2).
Apoyar las acciones de las administraciones regionales, que desempeñan un papel crucial en la regulación y planificación de numerosos aspectos relacionados con la instalación de infraestructuras renovables, así como inspirar a los implementadores de estas tecnologías y a las entidades locales que las acogen.
La aplicación de las propuestas incluidas en esta hoja de ruta resultará en una mejora del nivel de apoyo y aceptación de los proyectos por parte de las comunidades locales y otros agentes implicados. Este grado de legitimidad social es lo que se conoce como «licencia social», y, a pesar de que pueda parecer intangible, sus repercusiones prácticas, financieras e incluso legales pueden ser muy significativas⁹.
Proceso de diálogo y co creación de la visión compartida
Para elaborar una hoja de ruta constructiva y proactiva capaz de inspirar y guiar las acciones de las administraciones públicas y otros actores claves del sector, desde REDS-SDSN Spain se han coordinado cuatro sesiones de trabajo.
Estas sesiones han contado con la participación de más de setenta personas y sesenta organizaciones, provenientes de diversas ubicaciones geográficas y sectores, incluyendo administraciones públicas, organizaciones de la sociedad civil, empresas, instituciones académicas, sindicatos, organismos de investigación y conservación, y consultorías, entre otros.
Durante estos talleres, los participantes discutieron sobre una amplia variedad de conceptos, compartiendo sus experiencias y puntos de vista. Esto condujo a valiosos análisis sobre el contexto, las oportunidades y los desafíos para promover un despliegue de energías renovables con el territorio. Como resultado, se generaron una serie de propuestas priorizadas de cambios legislativos y buenas prácticas, que constituyen el corazón de esta hoja de ruta.
Las propuestas extraídas de las sesiones se complementaron con una extensa revisión de documentos y referencias nacionales e internacionales. Además, se llevaron a cabo cinco rondas de contraste: dos en línea con todos los participantes de los talleres y tres con un grupo más reducido de organizaciones, representativas de todos los sectores involucrados en el proceso.
El proceso de elaboración de esta hoja de ruta ha estado enfocado en generar un diálogo constructivo para crear una visión compartida sobre el despliegue de energías renovables con el territorio. Algo crucial, ya que estamos en medio de una transformación profunda del sector energético, que se extenderá durante los próximos años. Al mostrar ejemplos concretos y tangibles de buenas prácticas, este documento contribuye a sensibilizar a los agentes implicados en el despliegue y a la sociedad en general, y a aumentar el conocimiento sobre las tecnologías renovables, con el fin de mitigar los impactos de las instalaciones renovables y potenciar sus aportaciones a la mitigación del cambio climático y el desarrollo rural, otro de los objetivos que establece el PNIEC.
Alcance y enfoque de la hoja de ruta
Esta hoja de ruta ofrece una visión integral, abordando las distintas etapas del ciclo de los proyectos de infraestructuras de generación de energía solar fotovoltaica y eólica terrestre: diseño, construcción, operación y desmantelamiento. Asimismo, cubre las temáticas tratadas en las sesiones de co-creación: biodiversidad y paisaje, empleo, desarrollo local y gobernanza. Para cada etapa y tema, se proponen una serie de cambios legislativos y buenas prácticas a implementar en la próxima década.
El resultado es un catálogo de acciones. Para cada una, se identifican los agentes responsables de su implementación, así como el plazo esperado para obtener resultados tangibles: corto plazo (2024-2025), medio plazo (2026-2029) y largo plazo (después de 2030). También se evalúa la prioridad de cada medida (alta, media o baja), los posibles obstáculos o dificultades para su implementación, así como ejemplos que ilustran su aplicación*.
Estas propuestas, con un enfoque eminentemente práctico, buscan asistir en los procesos de planificación y toma de decisiones del despliegue de energías renovables, abarcando desde la dirección estratégica hasta las tareas operativas diarias, y pueden ser adaptadas a las necesidades y contexto particulares de cada proyecto y comunidad local.
*Los ejemplos señalados en este documento tienen como único objetivo ilustrar posibles vías de desarrollo de la propuesta. Los mismos no necesariamente son constitutivos de buenas prácticas consensuadas por todos los participantes del proceso de elaboración de la hoja de ruta o ilustran en su totalidad la acción a la cual acompañan.
Etapas de los proyectos de energías renovables
Los proyectos de energía renovable generalmente operan durante 25-30 años, aunque el inicio de su operación requiere varios años, desde la concepción del proyecto hasta su puesta en marcha debido a la planificación y diseño de las infraestructuras y los trámites que son necesarios realizar para poder proceder a su construcción. Las principales fases de un proyecto incluyen el diseño, la construcción, la operación y el desmantelamiento. Además, existen toda una serie de acciones e implicaciones asociadas a la tramitación y uso de recursos que se generan durante el proyecto y afectan a otros sectores que también se han incluido.
Diseño
En esta fase inicial de desarrollo, se consideran criterios técnicos, ambientales y socioeconómicos para proyectar y analizar la viabilidad del proyecto. La viabilidad está estrechamente ligada a la existencia de recursos clave, como capacidad de evacuación de la red de distribución y transporte, disponibilidad de recursos energéticos (eólico o solar) y terrenos adecuados. Se realiza una primera selección y comparación de ubicaciones potenciales basada en estos parámetros, que puede durar más de un año.
En este paso, se priorizan áreas con recursos naturales abundantes y disponibilidad de capacidad de evacuación de las redes y terrenos. En caso que exista potencia disponible, los proyectos solares favorecen grandes extensiones de terreno con poca pendiente, lejos de obstáculos y núcleos urbanos. Esto lleva a que los terrenos agrícolas sean unos de los grandes preferidos por estar parcialmente preparados (caminos existentes, disponibilida de terreno y zonas con poca pendiente) en muchas zonas de España. Mientras que la energía eólica prioriza zonas elevadas y sin obstáculos, como colinas y valles.
Una vez seleccionadas las ubicaciones potenciales, se realizan estudios y diseños técnicos detallados para evaluar la viabilidad tecno-económica. Se llevan a cabo estudios ambientales, arqueológicos, paisajísticos y urbanísticos, así como un análisis detallado de los recursos económicos y financieros necesarios. Estos informes pasan por un proceso de revisión pública y administrativa. La fase de exposición pública permite la posibilidad de realizar alegaciones y solicitar modificaciones por parte de la ciudadanía, las administraciones locales, secagentes económicos y la sociedad civil. Las alegaciones son consideradas en el proceso administrativo que revisa y puede solicitar modificaciones a los estudios temáticos para finalmente aprobar (condicional a ciertas modificaciones o totalmente) o denegar los proyectos. Si es favorable, se tramitan los permisos urbanísticos y administrativos necesarios para iniciar la construcción.
Construcción
Durante el proceso de construcción, se finalizan los últimos detalles del proyecto para asegurar el cumplimiento de los requisitos de la Declaración de Impacto Ambiental y se planifica la construcción de la planta. Durante esta fase del proyecto es cuando se moviliza la mayor cantidad de recursos, tanto a nivel de capital (coste de los equipos) como en generación de empleo a escala local (procesos de construcción intensivos en mano de obra). La estructura económica de los proyectos renovables es similar a la de otra infraestructura, con grandes costes de capital durante la construcción y costes muy bajos durante la operación en comparación con su coste total.
La construcción del proyecto comienza con la preparación del terreno y la cimentación donde se ubicarán las tecnologías de generación, ya sean los módulos fotovoltaicos o los aerogeneradores. Mientras que la energía solar requiere aplanar y preparar grandes extensiones de terreno, en el caso de la eólica, se eligen puntos concretos para ubicar torres de más de 80 metros de altura que necesitan cimentaciones resistentes a grandes esfuerzos.
Una vez preparado el terreno, se inicia la instalación de la infraestructura y equipos, como paneles, inversores, seguidores; o torres y aerogeneradores. En esta fase, la necesidad de transportar grandes equipos a zonas remotas y de difícil acceso hace necesario preparar vías para su transporte. Finalmente, se realizan las conexiones eléctricas necesarias para conectar la generación con la infraestructura de transporte de electricidad. Tras realizar las pruebas para poner en marcha la planta, ésta entra en funcionamiento y comienza la fase de operación.
Operación y desmantelamiento
Una vez la planta entra en funcionamiento, comienza a operar y generar electricidad conforme el recurso solar o eólico disponible, vendiéndose a través del mercado mayorista, contratos privados bilaterales o mediante formas de apoyo público como subastas de contratos por diferencias. Esta fase requiere relativamente poca intensidad de capital y mano de obra, ya que ambas tecnologías no necesitan ningún tipo de combustible (a diferencia de centrales nucleares o fósiles) y tienen una operación altamente automatizada. La vida útil de las plantas solares y eólicas varía aproximadamente entre los 25 y 30 años.
Durante la vida útil de las plantas, estas son monitorizadas, controladas y mantenidas constantemente, tanto de forma preventiva como reactiva a posibles fallos o desperfectos, realizando los reemplazos de equipamiento necesarios. Estos procesos son los que más empleo generan, con posibilidad de ser local, aunque en cifras muy inferiores a la fase de construcción. El mantenimiento en el caso de la energía eólica es altamente especializado y asociado al trabajo en altura, mientras que el mantenimiento de las plantas solares es más sencillo. Asimismo, durante la operación de la planta, estas actividades pueden convivir fácilmente con otras que ocurran en el terreno.
Una vez finalizada la vida útil de las plantas, estas pueden ser desmanteladas para devolver la zona a su estado inicial o iniciar un proceso de repotenciación. Mientras que el desmantelamiento busca cerrar la actividad de generación en la zona, la repotenciación aprovecha la infraestructura y emplazamientos existentes para reemplazar los equipos que han llegado al final de su vida útil por tecnología actual y realizar un nuevo proyecto con menores necesidades de modificación o uso del terreno y con la disponibilidad de la infraestructura de evacuación eléctrica. En ambos casos, es clave la reutilización, el reciclaje y circularidad del material que va a ser reemplazado o eliminado.
Otras prácticas
El despliegue de renovables en el territorio lleva asociados muchos aspectos, marcos normativos, ejecutivos y posibilidades de finanación de acciones que no siempre están circunscritos al desarrollo temporal de proyectos concretos. Desde investigación paralela en el desarrollo tecnológico, constructivo o para la comprensión de las dimensiones sociales y ambientales, aspectos de planificación o el desarrollo de capacidades a nivel local.
Por ello, hemos incluido un apartado que valore todas estas modificaciones legislativas y buenas prácticas que pueden favorecer un mejor despliegue renovable y que no están directamente relacionadas con el marco temporal de los proyectos. En ellas la financiación de futuras actuaciones para el desarrollo local del territorio o mejores marcos para el uso de los recursos locales tiene una relevancia especial. Actualmente, los proyectos renovables implican un aumento de los recursos financieros locales en términos impositivos que pueden catalizar actuaciones, programas o uso de otras fuentes de financiación públicas. Sin embargo, no siempre existen los recursos necesarios para poder promover nuevas actuaciones.
Áreas temáticas
Los proyectos de energía renovable generalmente operan durante 25-30 años, aunque el inicio de su operación requiere varios años, desde la concepción del proyecto hasta su puesta en marcha debido a la planificación y diseño de las infraestructuras y los trámites que son necesarios realizar para poder proceder a su construcción. Las principales fases de un proyecto incluyen el diseño, la construcción, la operación y el desmantelamiento. Además, existen toda una serie de acciones e implicaciones asociadas a la tramitación y uso de recursos que se generan durante el proyecto y afectan a otros sectores que también se han incluido.
Biodiversidad
Las tecnologías renovables, solar y eólica, debido a su baja densidad energética, requieren ocupar grandes extensiones para lograr una capacidad de generación equivalente. La energía eólica debe ubicarse en zonas ventosas con escasa masa forestal, predominantemente compuestas por especies herbáceas y arbustivas. Estas áreas suelen tener baja productividad agrícola, pero albergan avifauna. Por otro lado, la energía solar demanda una mayor cantidad de superficie que otras tecnologías energéticas y generalmente se emplea Superficie Agraria Útil. Dada la necesidad de extensas áreas, la instalación de renovables conlleva riesgos y potenciales impactos en los ecosistemas si no se adoptan medidas adecuadas para mitigar estos efectos.
El cambio climático a nivel global se cuenta entre las cinco principales causas de la pérdida de biodiversidad, junto con la pérdida de hábitats, la sobreexplotación, la contaminación y las especies invasoras. Aunque el despliegue de renovables para descarbonizar el sector eléctrico y energético es fundamental para mitigar el cambio climático, también puede generar impactos significativos. Sin embargo, si se lleva a cabo considerando ubicaciones óptimas y aplicando medidas para mitigar y favorecer la protección de la biodiversidad, en algunos proyectos, el impacto de las renovables sobre la biodiversidad puede llegar a ser positivo..
Existe un impacto en el medio natural, la biodiversidad y el paisaje del entorno donde se instala la infraestructura renovable que implica un coste. Esto se debe a factores como el impacto sobre la capa vegetal debido a la construcción de zanjas, el movimiento de tierra, el uso de materiales como el hormigón, la destrucción parcial de la flora y vegetación autóctona, o la obstaculización y peligro que representan las instalaciones para la fauna durante el proceso de construcción. En particular, los mayores impactos de la energía eólica están asociados a las colisiones de avifauna y quirópteros, la generación de un efecto barrera y la contaminación acústica y lumínica. En el caso de la energía solar, los principales impactos son las importantes modificaciones de uso del suelo requeridas para su instalación.
No obstante, existen numerosas medidas que pueden mitigar estos impactos si el análisis medioambiental está presente desde el inicio en la planificación de las instalaciones, desde la selección de emplazamientos al desmantelamiento de los proyectos. Algunas medidas específicas incluyen la reducción del uso de hormigón, la ausencia de vallados, la planificación de los trabajos considerando las necesidades de la biodiversidad local, la construcción y protección de zonas de nidificación y refugio, o las paradas de operación teniendo en cuenta periodos de gran paso de avifauna.
Paisaje
Desarrollo local
19 A guide to benefit sharing options for renewable energy projects. Clean Energy Council. 2019
20 Renovables y territorio. Casos inspiradores para mejorar el despliegue de energías renovables en el territorio. REDS-SDSN. 2023
21 A guide to benefit sharing options for renewable energy projects. Clean Energy Council. 2019
Empleo local
Diferentes organismos internacionales y datos sobre empleo confirman que la transición energética y el despliegue masivo de energías renovables generan ocupación. El empleo se concentra en el desarrollo, diseño y construcción, así como en todas las industrias auxiliares y asociadas a la cadena de valor. Debido a su estructura económica y sus características técnicas, el empleo renovable se centra en la fase de diseño y construcción, y no tanto durante el proceso de operación, como es el caso de otras tecnologías energéticas. Así, la instalación de renovables tiene un impacto positivo en la generación de empleo a corto plazo, especialmente en lo que respecta a la energía solar fotovoltaica, tanto en la construcción como en servicios y materiales asociados a ella, pero menor a largo plazo.
La construcción e instalación de plantas de energías renovables requiere conocimiento técnico, especialmente en la eólica, y un movimiento de recursos que se concentra durante ese momento inicial, generando empleo local principalmente a corto plazo. Esta combinación de trabajo especializado, industrial y de carácter temporal e intensivo en el terreno implica que muchos de los empleos en los procesos de diseño, previos a la instalación y posteriores a ella, se concentren en zonas urbanas e industriales que gestionan y planifican estos proyectos a lo largo del tiempo.
A largo plazo, los empleos directos generados por las renovables a nivel local tienden a ser escasos y se centran en labores como la vigilancia, mantenimiento, etc. Estudios recientes indican que las instalaciones de energías renovables no tienen una correlación clara con la generación de empleo a largo plazo en el territorio.Sin embargo, las renovables generan recursos económicos que pueden aprovecharse para dinamizar la actividad económica local y los bajos costes energéticos pueden conllevar el desarrollo de proyectos industriales.
Por otro lado, aunque algunas voces mencionan la posibilidad de destrucción de empleo, los datos no muestran una correlación entre la instalación de renovables y la destrucción de empleo local. Esto se aplica tanto al empleo general como al turístico (en el caso de las plantas eólicas, existen estudios, mientras que para las fotovoltaicas no existen datos concluyentes) o a los sectores secundarios y terciarios. Sin embargo, la disminución de la superficie cultivada puede poner en riesgo ciertas economías locales, especialmente en el sector primario (agrícola) o en la directa sustitución del uso de la tierra.
En este contexto, la generación de empleo de calidad se presenta como una de las principales formas de retorno al territorio, siendo crucial para mejorar la aceptación de estos proyectos. En general, se identifican dos grandes fases donde es posible mejorar la generación de ocupación local: durante el despliegue de la infraestructura y a largo plazo.
Algunos elementos clave para potenciar las sinergias entre la ocupación local y el despliegue de la infraestructura son la coordinación entre la empresa promotora y el territorio para aprovechar la mayor concentración de la actividad económica durante los meses previos y durante la instalación. Por ejemplo, el aviso y la preparación por parte del tejido local o la contratación de servicios y proveedores locales por parte de las empresas instaladoras.
En cuanto a las sinergias entre la ocupación y las infraestructuras renovables a largo plazo o durante la vida útil de las instalaciones, existen diferentes prácticas y elementos de fomento locales. Estas acciones pueden ser realizadas por los actores que, a medio y largo plazo, retornen al territorio con generación de empleo, y que vayan más allá de la propia infraestructura. En general, muchos territorios carecen de mecanismos de inversión y coordinación para favorecer las sinergias en empleo y reducir el potencial impacto negativo en las superficies dedicadas a otras actividades (cultivos, ganadería, apicultura, etc.), así como con otros sectores (turismo, gastronomía, cultura, etc.). Por ejemplo, inversiones en mejoras en el sector primario o el procesado de sus productos, la creación de servicios especializados de mantenimiento, entre otros.
